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严厉监管下的如何突破政府投融资困局
时间:2017年06月29日    来源:计划财务部 彭春燕


    2017年来,财政部等国家部委分别出台了三个有关规范地方政府投融资的政策文件。这些新政的出台将对地方政府投融资行为产生深远影响,本文对此进行了分析。

     一、相关政策解读

  (一)50号文政策解读

2017年4月26日,财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部委发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)。50号文,主要在两个方面进行了规范:

1、规范融资平台。针对融资平台,50号文重申,“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为”、“融资平台公司在境内外举债时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能”。

2、纠偏PPP。2014年财政部和发改委先后力推PPP的初衷主要是转变基础设施和公共服务项目融资方式、发挥市场机制的决定性作用,但在实操中一开始就异化成新的融资工具。50号文有助于社会资本合作方和资金提供方对地方政府在PPP项目中的角色和义务形成清晰稳定的预期,长期推动PPP项目健康运行。

    (二)62号文政策解读

    2017年5月16日,财政部、国土资源部印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号文。62号文一大特色便是实现专项债券与项目的严格对应,其中第32条规定“地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务,不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务,不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”,但此条并未明确否定采用政府购买服务进行一级土地整理。

   (三)87号文政策解读

    2017年6月2日,财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号)。无论50号文还是62号文实际上都存在很多表述模糊的地方,87号文详细列举了政府购买服务负面清单并首次将非金融机构的融资列入禁止范围。

   在政府购买服务的范围上,62号文要求不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及对建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金,应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。就是以列举的方式,明确将有形的建设和物品的采购与无形的服务分开,将融资行为与政府的服务分开。从预算管理上,要求先有预算,然后才能购买服务,不得把政府购买服务作为增加预算支出的依据。签订购买服务合同,就当确认财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。防止以购买服务的名义增加将来政府的支出责任,增加政府的负债。

   87号文还提出不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债,不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资,不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

    二、政府投融资困局的突破方向

在新的政策下,突破政府投融资困局,PPP模式下的产业投资基金或许是一条出路。

   (一)产业投资基金能解决三个方面的问题

    产业投资基金本质上是一种融资媒介,政府通过成立基金,吸引社会资本以股权形式介入项目公司,参与基建类项目的建设和运营,可以有效解决三个问题:一是解决新建项目融资问题。对于新建类项目,政府可以发起母基金,吸引银行、保险等金融机构和实业资本提供项目建设所需要的资金,解决当前建设资金不足的问题。二是解决存量项目债务问题。对于存量的项目,可以通过TOT、ROT等方式,由产业投资基金设立的项目公司接手具体项目运营。尤其是对于已到回购期的BT类项目,原先政府的付费期是三到五年,产业基金介入项目后,政府通过授予特许经营权,政府的补贴或支付期限可以延长到十年甚至更长,大大减轻地方政府的短期偿债压力。三是解决城投公司资产负债约束问题。过去绝大多数基建类项目都由地方城投公司负责融资、建设和运营,城投公司直接融资会造成资产负债表膨胀,提高城投公司的资产负债率,从而影响企业的银行贷款和债券发行。城投公司通过发起设立产业投资基金,以基金的形式筹集资金,可以实现表外化的融资,降低城投公司的资产负债率。在传统的平台投融资模式下,地方政府以自身信用为平台公司的投融资项目承担隐性担保。而在产业投资基金模式下,地方财政以较小比例的股权加入投融资项目,对项目特许经营和收取附带权益,有助于解决地方基建融资问题,提高财政资金的使用效益。

   (二)有关PPP模式下的产业投资基金政策

    PPP模式下的产业投资基金,一般通过股权投资于地方政府纳入到PPP框架下的项目公司,由项目公司负责具体基建项目的设计、建造、运营,政府授予项目公司一定期限的特许权经营期。地方的实践得到了中央政府的认可和鼓励。2015年5月19日,国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知(国办发〔2015〕42号),特别指出中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金,作为社会资本方参与项目,提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下,与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金,并通过引入结构化设计,吸引更多社会资本参与。因此,在87号文后,建立政府引导的PPP模式下的产业投资基金将是突破政府投融资困局的有效手段。 


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